Библиотека
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА:СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2008 Автор:Т.Р. Григорян; ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» Калужский филиал Научный руководитель: Котельников А.П., заместитель директора КФ РПА Минюста России, к.ю.н.
Согласно особенностям федеративного устройства государства правовые основы деятельности института Уполномоченного по правам человека охватывают правовую базу, закрепленную как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека закреплено в ст. 103 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. Конституция РФ не содержит отдельной специальной нормы, посвященной данному государственному институту, как, например, это имеет место в других странах.
Проводя сравнительный анализ Федерального Конституционного Закона от 26 февраля
Положительной видится четкость круга полномочий и границ деятельности института Уполномоченного по правам человека, выраженная в постулате о субсидиарном характере его действий по отношению к другим способам защиты прав граждан. Согласно ФКЗ деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих восстановление и защиту нарушенных прав и свобод. Существенная граница деятельности омбудсмана - диспозитивный характер его решений, что не исключает императивности при проведении проверки по жалобе. Он действует в силу общественного доверия, а не только на основании делегированных ему полномочий.
Наряду с положительными характеристиками ФКЗ можно обозначить и его недостатки, проявляющиеся на концептуальном уровне, выраженные в отсылочном характере норм, непроработанности механизма реализации полномочий омбудсмана, непродуманности процесса формирования единой системы омбудсманов в Российской Федерации, в отдельных несовершенных формулировках. Главное же заключается в том, что ФКЗ не обеспечен организационными и материальными гарантиями.
Статья 1 ФКЗ содержит нормы о том, что должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод граждан. При этом законодатель не рассматривает институт Уполномоченного по правам человека как государственную гарантию защиты прав и свобод граждан. Поэтому вопрос о придании должности Уполномоченного по правам человека статуса государственной гарантии защиты прав человека является предметом исследования многих теоретиков права и правоприменителей. В пользу данного подхода свидетельствует мировая концепция омбудсмана, основанная на особом государственном статусе рассматриваемого правового института, реализуемого особыми неимперативными способами.
Действующая редакция ФКЗ определяет главную задачу института Уполномоченного по правам человека: способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
На Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации возложена особая ответственность по защите гарантированных Конституцией РФ, а также общепризнанных прав и свобод граждан. Поэтому содержащаяся в ФКЗ норма о праве Уполномоченного обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении законодательства явно недостаточна. Об этом свидетельствует опыт функционирования данного правового института в субъектах Федерации, где этот вопрос был решен положительно.
Уполномоченные по правам человека субъектов РФ учреждаются региональными представительными органами и защищают права избирателей в их отношениях с государственными органами на местах. Они не связаны официальными субординационными отношениями с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, но это не исключает взаимодействия, контактов и сотрудничества между ними. Поэтому целесообразно и необходимо предусмотреть в законодательстве координационные механизмы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации со своими коллегами, включая зарубежных.
Взаимоотношения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных республик (в случае их учреждения) должны строиться по принципу координации, сотрудничества. Обсуждение вопросов, представляющих общий интерес в защите прав граждан, координация совместных действий в данном направлении могут проводиться на совместных конференциях, съездах, «круглых столах», организованных самими уполномоченными, общественными организациями и объединениями, иными правозащитными организациями[1].
Должность Уполномоченного по правам человека в Калужской области учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, соблюдения и уважения их государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Калужской области. Деятельность Уполномоченного по правам человека в нашей области осуществляется в соответствии с Законом Калужской области «Об Уполномоченном по правам человека в Калужской области»[2].
В субъектах Российской Федерации, имеющих региональных Уполномоченных, утвердилось три подхода к обоснованию юридической природы данного института и, соответственно, выделились три группы субъектов:
- к первой группе следует отнести те субъекты, в законодательстве которых Уполномоченный по правам человека относится к государственным органам;
- вторую группу составляют субъекты, в которых Уполномоченный по правам человека признается должностным лицом;
- третья группа субъектов рассматривает Уполномоченного одновременно в качестве государственного органа и должностного лица[3].
Правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации представляет собой единый механизм защиты прав и свобод человека, входящий в российскую внутригосударственную (национальную) систему защиты прав и свобод человека, составными элементами которого являются институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (Федерального Уполномоченного) и институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (Регионального Уполномоченного).
Резюмировав обозначенное выше, нам представляется, что в целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации целесообразно совершенствование законодательства в нижеследующих направлениях:
1. Наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия Конституции федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.
2. Закрепление за Уполномоченным по правам человека права законодательной инициативы по вопросам, связанным с обеспечением реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, что повлечет за собой внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ.
3. Предоставление Уполномоченному по правам человека права проведения правовой экспертизы проектов законов, вносимых в Государственную Думу и затрагивающих вопросы прав личности.
4. Наделение Уполномоченного по правам человека правом принесения протеста на приговор, определение или постановление суда, а также правом принимать участие, лично или через своих представителей, в судебном рассмотрении дела в порядке надзора.
5. Предоставление Уполномоченному по правам человека права в исключительных случаях, если исчерпаны все способы защиты и восстановления прав граждан на национальном уровне, обращения в Европейский суд по правам человека.
6. Установление в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормы об обязательном рассмотрении на заседаниях Государственной Думы ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В ходе проведения исследования был проведен сравнительный анализ законов, принятых в некоторых субъектах Российской Федерации (Калужской области, Московской области, Пермской области, Саратовской области и др.), определяющих правовой статус Уполномоченных по правам человека.
Во всех рассматриваемых законах институт Уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет, печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете.
В Федеральном законе особо оговаривается «независимость и «неподотчетность» Уполномоченного «каким-либо государственным органам и должностным лицам» (ч.1 ст.2). В Законе Калужской области: «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо органам государственной власти Калужской области и должностным лицам Калужской области» (ч.1 ст.2). Аналогичная норма присутствует в Законе Московской области[4].
В то же время в Законе Пермской области провозглашена независимость Уполномоченного по правам человека от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц[5].
В Законе Саратовской области[6] понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется.
На наш взгляд, следует оценить позитивно провозглашение в законе субъекта Федерации независимости и неподотчетности Уполномоченного государственным структурам.
Федеральный конституционный закон провозглашает, что задачами деятельности Уполномоченного в нашей стране являются:
- способствование восстановлению нарушенных прав;
- способствование совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- способствование развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Практически так же определены задачи обсуждаемого института в законах Калужской области, Республики Башкортостан, Красноярского края, Амурской, Волгоградской, Московской и Саратовской областей.
Закон Калужской области (п.3 ст.1), регулирующий вопросы статуса и компетенции Уполномоченного в Калужской области, практически дублирует нормы Федерального конституционного закона, исключая из задач деятельности Уполномоченного задачу по способствованию развитию международного сотрудничества в области прав человека.
В законе Республике Калмыкия вместо «международного» говорится о развитии «межнационального» сотрудничества; в законе Московской области к «международному» добавлено «межрегиональное», а в законе Кемеровской области говорится уже просто о «развитии сотрудничества». В законе Астраханской области вместо норм международного права говорится о нормах права российского, в законах Республики Татарстан и Калининградской области среди списка задач отсутствуют «приведение законодательства в соответствие...» и «развитие международного сотрудничества...». Последняя задача отсутствует также в законах Астраханской, Пермской и Самарской областей. «Правовое просвещение», как одно из направлений работы Уполномоченных, отсутствует в законах Астраханской и Калининградской областей.
В ряде законов сформулированы новые, по сравнению с приведенными в федеральном законе задачи. Так, в законах Волгоградской. Свердловской и Смоленской областей указаны следующие позиции:
- усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека;
- содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека;
- обеспечение соблюдения и уважения прав, свобод и достоинства человека государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В законах Республик Башкортостан и Калмыкия указывается также, что Уполномоченный по правам человека: «информирует органы государственной власти Республики и общественность о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Республике». В законе Калининградской области это положение приведено в несколько иной формулировке, однако, существенно меняющий его смысл: здесь Уполномоченный должен информировать о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина уже не «органы государственной власти и общественность», а население области.
Таким образом, анализируя вышесказанное легко заметить, что в одних случаях создаваемый институт более направлен на обслуживание «органов государственной власти», а в другом - населения соответствующих регионов. Деятельность Уполномоченного Калужской области относится ко второму случаю.
Как показывает российский, да и международный опыт, вроде бы чисто техническая процедура выдвижения кандидата имеет очень важное значение для исхода всего процесса. Более того, величина круга авторов, которым законодатель позволяет полноценно участвовать в процессе выдвижения кандидатур, может служить показателем уровня демократичности политического режима в данном регионе.
Итак, крайний - скажем, авторитарный - край распределения в нашем случае представляют два субъекта РФ, в которых право выдвижения кандидатуры Уполномоченного предоставлено только главе исполнительной власти - президенту (Республика Калмыкия) или губернатору (Кемеровская область). Очень близок к ним случай Республики Башкортостан, где этим правом пользуется также один человек - но не президент, а спикер парламента - председатель Государственного совета. В Республике Татарстан этим правом обладают уже два лица - Президент и председатель Госсовета, а в законе Свердловской области приведена наиболее оригинальная формула - кандидатуру Уполномоченного предлагают совместно губернатор и председатель областного суда.
В большинстве случаев правом выдвижения обладают как губернатор, так и депутаты областного или краевого органа представительной власти (Красноярский край, Астраханская, Волгоградская и Смоленская области), либо к ним в качестве самостоятельного автора добавляются также и депутатские объединения (Амурская, Московская, Самарская и Саратовская области).
В законе Калужской области круг субъектов выдвижения еще шире: наряду с губернатором Калужской области, депутатами Законодательного Собрания области, членами Правительства области в этот круг входят и представительные органы местного самоуправления, и представители общественных объединений (ч. 1 ст. 5).
Избрание Уполномоченного во всех рассматриваемых случаях производится законодательным органом субъекта Российской Федерации. Почти во всех случаях выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании».
Только в Свердловской области сохраняется норма, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека избирается «большинством голосов не менее двух третей от установленного численного состава Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области при тайном голосовании. В этом случае требование квалифицированного большинства не явилось препятствием для избрания уже двух региональных омбудсманов.
За исключением Республики Башкортостан и Астраханской области, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех остальных рассматриваемых случаях срок его полномочии установлен в пять лет (в том числе и в Калужской области - п.2 ст. 8 Закона). Из этих двух вариантов (4 и 5 лет) более предпочтительным и соответствующим международным стандартам является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности Уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что обеспечивает большую независимость Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний срок - записана и в Федеральном конституционном законе.
Проведенный анализ свидетельствует о том, что в законодательстве субъектов Российской Федерации наблюдается унифицированный подход к закреплению ряда элементов статуса Уполномоченного по правам человека. Однако, неоднозначно регулируются такие вопросы, как возраст кандидата на должность Уполномоченного по правам человека, наличие необходимых познаний в области прав и свобод человека и гражданина и опыта их защиты, независимость и неподотчетность во взаимодействии с органами государственной власти субъектов.
Также по-разному регулируются такие вопросы, как требование о наличии высшего юридического образования, процедура выдвижения кандидата на должность Уполномоченного по правам человека и освобождения от должности, наделение его правом законодательной инициативы, отнесение должности Уполномоченного к государственным должностям субъектов Российской Федерации.
В заключении хотелось бы внести предложение, в соответствии с которым:
Во-первых, было бы наиболее целесообразным положение о возможности учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ заменить положением, предусматривающим обязанность ее учреждения.
Во-вторых, наделить Уполномоченного правом, самому вносить протесты на вступившие в силу решения судов.
В-третьих, наделить Уполномоченного правом законодательной инициативы, дабы процесс совершенствования законодательства проходил быстрее и с наименьшими затратами как во времени, так и в средствах.
[1] Кудрина М. В. Институт уполномоченного по правам человека: некоторый сравнительный анализ законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007. - № 4. - С. 10-12.
[2] Закон Калужской области от 10 июня
[3] На пути к региональному Уполномоченному по правам человека /Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия» / Под ред. А. Ю. Сунгурова. - СПб., 2000. - С. 117-118.
[4] Закон Московской области от 12 января
[5] Закон Пермской области от 9 декабря
[6] Закон Саратовской области от 24 ноября
При копировании материалов ссылка на сайт обязательна.
- Перейти в раздел » 2008 год
- К списку всех публикаций
