Библиотека

КОМПЕТЕНЦИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


2009 Автор:Д.В. Никифоров;Калужский филиал негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Современная гуманитарная академия» Научный руководитель: Безгубов А.С.

Деятельность Уполномоченного по правам человека многогранна. Его функции существенно отличаются от иных форм и способов обеспечения прав граждан и направлены на защиту прав человека от злоупотреблений чиновников. Как независимое лицо Уполномоченный по правам человека не имеет властно-принудительных полномочий. Его решения носят рекомендательный характер. Но эти рекомендации - важнейшая составляющая диалога гражданского общества и государства о способах и формах реального обеспечения нарушенных прав. Институт Уполномоченного по правам человека - своего рода связующее звено между гражданским обществом и государством. Уполномоченный по правам человека - это российский омбудсмен.

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой 9 декабря 1998г. Генеральной Ассамблеей ООН, подчеркнуто, что основная ответственность за соблюдение прав человека лежит на государстве. При этом каждое государство должно обеспечивать эффективные гарантии прав и свобод (ч. 2 ст. 2). Для решения такой задачи государство обязано обеспечивать создание и развитие национальных учреждений по вопросам защиты прав человека и основных свобод на всей территории, находящейся под его юрисдикцией, в том числе института уполномоченных по правам человека (ч. 3 ст. 14).

Институт уполномоченного по правам человека появился в Швеции в XIII в. Через семь столетий шведский термин "омбудсмен" используется в правовых актах ряда других государств. Многие страны ввели собственное наименование такого органа: Уполномоченный по гражданским правам (Польша), уполномоченные по правам граждан и по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), Народная правозащита (Австрия), Адвокат народа (Румыния), Комиссар по делам администрации (Великобритания), Посредник (Франция), Защитник народа (Испания). Основными функциями омбудсмена служат рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав, защита их в соответствующих государственных органах, анализ соблюдения прав человека и гражданина в стране, информирование об этом парламента, внесение законодательных предложений. Это должностное лицо не вправе самостоятельно устранять нарушения прав граждан. Омбудсмен принимает меры к возмещению ущерба, реституции, в частности побуждает стороны к переговорам, достижению соглашения, рекомендует обращаться, например, в органы прокуратуры. Такое должностное лицо обычно назначается парламентом. В России институт уполномоченных по правам человека создан и активно действует на федеральном уровне и в ряде субъектов Федерации.

Настоящая работа посвящена изучению компетенции Уполномоченных по правам человека в регионах Российской Федерации. Однако возникает вопрос, что означает термин "компетенция". Авторы Юридической энциклопедии, изданной в 1997 г., определяют компетенцию как "совокупность установленных нормативно-правовыми актами прав и обязанностей "полномочий" организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие "исполнительно-распорядительные" функции. В свою очередь, под полномочием понимается составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством.

Объем компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц закреплен в соответствующих правовых актах. Например, компетенция Президента России закреплена в Конституции страны, компетенция Уполномоченного по правам человека содержится во многих статьях Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; компетенция Уполномоченных по правам человека в регионах Российской Федерации в региональных законах, компетенция представительного органа местного самоуправления - в ст. 35 и других статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Большую роль в деятельности уполномоченных по правам человека играют законодательные акты субъектов Федерации.

В настоящее время институт Уполномоченных по правам человека действует в 50 регионах России, в том числе и в Калужской области. В Калужской области закон «Об Уполномоченном по правам человека № 124-был принят 10 июня 2002 года. Первым Уполномоченным по правам человека в Калужской области 18 сентября 2003 года был избран Юрий Иванович Зельников. Уполномоченный рассматривает жалобы на действия (бездействия) органов государственной власти Калужской области,  иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации.[1]  Примерно такая же компетенция и у Уполномоченных других регионов. К примеру,  в компетенцию Уполномоченного по правам человека в г. Санкт-Петербурге входит защита фундаментальных гражданских и политических, а также иных прав человека в ситуации их систематического либо массового нарушения на территории города (ч. 4 ст. 1). В соответствии с Законом "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" деятельность указанного должностного лица дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан (ст. 3). Аналогичная роль отведена названному органу государства Законом "Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области", в котором особенно подчеркнуто, что учреждение должности уполномоченного не влечет вмешательства в компетенцию других государственных органов, действующих в сфере защиты и восстановления нарушенных прав и свобод. Обязательным условием деятельности уполномоченного служит взаимодействие с означенными институтами государства, в том числе с прокуратурой (ч. 2 ст. 1). Подобные законоустановления действуют в законах об уполномоченных по правам человека в других субъектах Российской Федерации (Республиках Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртской Республике, Приморском и Хабаровском краях, Брянской, Липецкой, Новгородской, Нижегородской областях, Ненецком автономном округе и др.).

При учреждении региональных омбудсменов за образец, как правило, брался институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Полномочия и порядок деятельности федерального и регионального омбудсменов аналогичны. Так, например, в соответствии со ст. 1 Закона Краснодарского края от 4 июля 2000 г. N 287-КЗ (в ред. от 8 июня 2007 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае" "должность Уполномоченного по правам человека  учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан в крае, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления  крае и должностными лицами". Закрепленные в ст. 5 краевого Закона задачи Уполномоченного по правам человека аналогичны задачам федерального омбудсмена, закрепленным в ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ (ред. от 10 июня 2008 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" . Закон также закрепляет принципы независимости омбудсмена, его политической нейтральности, конституционности и законности, уважения достоинства личности; конфиденциальности проводимых расследований и субсидиарности. Процедурная форма правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае (ст. ст. 11 - 14 Закона Краснодарского края "Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае"), а также формы реагирования на нарушения прав граждан (ст. ст. 15 - 17 Закона) аналогичны используемым федеральным омбудсменом. Аналогичная форма правозащитной деятельности омбудсмена закреплена и в законодательстве большинства субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ: например, в Законе Астраханской области от 22 января 1999 г. N 1/99-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области"; Законе Волгоградской области от 31 марта 2000 г. N 388-ОД "Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области"; Законе Республики Адыгея от 13 февраля 2008 г. N 148 "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея"; Конституционном законе Чеченской Республики от 8 февраля 2006 г. N 1-РКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике".

Существует "сфера конкурирующей компетенции" между федеральным и региональными омбудсменами, поскольку гражданин в случае нарушения его прав может одновременно обратиться и к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, и к Уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте. Жалоба будет рассматриваться параллельно в обеих омбудсменовских структурах. Вторая проблема состоит во взаимодействии региональных омбудсменов с федеральными правоохранительными органами и федеральными судами при рассмотрении жалоб на нарушения прав граждан действиями и решениями последних. Российское процессуальное законодательство не предусматривает возможности участия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в каком-либо качестве ни в уголовном, ни в гражданском процессе. Процессуальный закон не предоставляет региональным омбудсменам никаких прав по участию в расследовании уголовных дел или в рассмотрении судами гражданских или уголовных дел. Законодательство субъектов Российской Федерации, определяющее статус уполномоченных по правам человека, не может вносить изменения и дополнения в уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное законодательство, которое в соответствии со ст. 71 (п. "о") Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. В основном омбудсменовская форма правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации используется для защиты социально-экономических прав граждан.

В какой-то степени эти проблемы можно решить путём заключения соглашений о взаимодействии и сотрудничестве региональных Уполномоченных и федеральными структурами в регионах. К примеру, многими Уполномоченными заключены соглашения с органами прокуратуры. Несмотря на разную правовую природу института уполномоченных по правам человека, в субъектах Российской Федерации и органах прокуратуры, разность форм и методов работы, законодательством перед названными государственными институтами ставятся общие цели и задачи, главной из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, содействие гражданам в восстановлении нарушенных прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов, укрепление законности в этой сфере.

Именно для конкретизации правовых предписаний, определяющих взаимодействие прокуратуры и уполномоченных по правам человека, приняты соответствующие соглашения. В декабре 2008 года было подписано соглашение между Уполномоченным по правам человека в Калужской области и прокуратурой Калужской области. Цель соглашения -  обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Соглашение предусматривает обмен информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Органы прокуратуры информируют Уполномоченного по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту. Уполномоченный по правам человека направляет в прокуратуру свои ежегодные и специальные доклады. По мере необходимости проводятся совместные совещания по вопросам защиты основных прав и свобод граждан.

Аналогичные соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации заключены в Республиках Башкортостан, Дагестан (2006 г.), Саха (Якутия) (2007 г.), Коми (2007 г.), Мордовской (2007 г.) и Чеченской (2008 г.) Республиках, Хабаровском крае (2008 г.), Саратовской (2007 г.), Пензенской (2008 г.), Кемеровской (2007 г.), Смоленской (2006 г.), Орловской (2008 г.) и Амурской областях, г. Санкт-Петербурге (2008 г.), Ненецком автономном округе. (2009 г.).

Подписание таких важных документов, значительно улучшает ситуацию с обеспечением прав человека на территории субъектов Российской Федерации, ведь действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур, в том числе прокуроров и уполномоченных по правам человека, как в центре, так и в регионах.

Кроме того, Уполномоченным по правам человека в Калужской области заключены соглашения со следственным комитетом при прокуратуре Российской Федерации, УФСИН России, УФМС России, УФСС России, Роспотребнадзором по Калужской области, Жилищной инспекцией Калужской области, Росздравнадзором Калужской области и другими органами.

Многие граждане не знают о компетенции Уполномоченного, порядка и механизма рассмотрения обращений. С целью устранения данного пробела еще в 2004 году аппаратом Уполномоченного была разработана памятка (буклет) для граждан "Уполномоченный по правам человека в Калужской области (Полномочия. Как к нему обратиться)". Ее задача - ознакомить жителей области с задачами и компетенцией нового в регионе института защиты прав человека, дать координаты омбудсмана для возможности обращения за помощью. Памятка распространялась на различных встречах и конференциях с участием Уполномоченного.

Должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления обязаны разъяснять гражданам, к кому и в рамках какой процедуры они могут обратиться, что, в частности, может быть реализовано в рамках приема граждан уполномоченными должностными лицами. Иной возможностью ознакомления граждан с компетенцией тех или иных органов публичной власти и должностных лиц могло бы стать размещение подобных сведений в средствах массовой информации, в сети Интернет и иными доступными для граждан способами. К примеру, Уполномоченным по правам человека в Калужской области разработан сайт www.ombudsman.kaluga.ru. Аналогичные сайты имеются практически у всех уполномоченных.

С целью закрепления компетенции регионального омбудсмана на федеральном уровне подготовлено несколько вариантов проекта Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации". Принятие такого Закона, несомненно, будет способствовать унификации статуса этих лиц и их компетенции, повсеместному принятию соответствующих законов и назначению на должности региональных Уполномоченных.

Как будущему юристу мне интересна деятельность Уполномоченного по правам человека. Трудно представить, что каких-то шесть лет назад в Калужской области этого важного института по защите прав человека не существовало. На сегодняшний день он помог не одной тысяче калужан.

На мой взгляд, характер развития этой новой правовой структуры во многом зависит от личности регионального омбудсмана. Деятельность калужского аппарата уполномоченного по правам человека никогда не была и не будет  квалифицированным бюро жалоб. Деятельность Уполномоченного носит системный характер по устранению, как самих нарушений прав граждан, так и причин и условий их возникновения. Уполномоченный и сотрудники аппарата  выезжают в города и районы области для приёма граждан на местах, посещают места лишения свободы, дома престарелых,  детские дома и другие учреждения, где находятся наиболее уязвимые в своих правах и нуждающиеся в помощи люди.

Я уверен, что данная структура жизненно необходима. Конечно, достигнутое – не предел. И у омбудсмана, судя по его инициативности,  наверняка есть новые интересные задумки. Хочется надеяться, что они реализуются в недалеком будущем и  деятельность Уполномоченного   полностью охватит многообразную жизнь области, защищая и отстаивая интересы её жителей.

 

[1] «Консультант плюс» ФЗ об Уполномоченном по правам человека в калужской области.  Ст.13стр.4


При копировании материалов ссылка на сайт обязательна.