Уполномоченный по правам человека в Калужской области

Идеи, положенные в основу современного принципа разделения властей, высказывались еще Аристотелем.

Дальнейшее развитие теории разделения властей связано с именами Джона Локка и французских просветителей, особенно Шарля Луи Монтескьё, который осуществил наиболее основательную разработку этого принципа. В сочинении «О духе законов» (1748) он различал в каждом государстве три рода власти — законодательную, исполнительную и судебную и отмечал, что для предотвращения злоупотреблений властью необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга (т. н. «система сдержек и противовесов»). Именно, начиная с этого времени (то есть с конца XVIII — начала XIX вв.), принцип разделения властей получает признание во многих государствах.

У истоков теории разделения властей в России стоял известный государственный деятель М.М.Сперанский (1772 – 1839), который в своем «Введении к уложению государственных законов» (1809) писал о попытке использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить его в рамки закона. Созыв Государственной Думы в 1905 году был шагом к созданию в России конституционной монархии и частичному ограничению власти царя. В СССР этот принцип вообще не признавался.

В ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством, одним из неотъемлемых атрибутов которого является разделение властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ разделение властей является одной из основ конституционного строя России.

В соответствии с Основным Законом РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную – Федеральное Собрание РФ (ст. 94 Конституции РФ), исполнительную – Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ) и судебную – судами РФ (ст. 118 Конституции РФ).

Кроме того, в перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в России, включен Президент РФ. По действующей Конституции РФ предполагается, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государства. Но наша Конституция наделяет Президента чрезвычайно большими полномочиями. Соглашаясь с необходимостью усиления вертикали власти (а это неизбежное следствие любых радикальных преобразований; мы это видим из опыта английской и французской революций), следует опасаться абсолютизации этой власти, искажения принципа разделения властей в пользу исполнительной власти. В качестве примера можно привести Германию 30-х гг. XX в. и Россию 1993 г. В 1929 году в Германии разразился мировой экономический кризис. Нищета и массовая безработица способствовали расширению электоральной базы национал-социалистов, которые в своей пропаганде, сконцентрированной на личности Гитлера, целенаправленно создавали ему «сильный» образ. Они умело завоёвывали население масштабными мероприятиями и использовали самые современные средства предвыборной борьбы. НСДАП после выборов в рейхстаг 31 июля 1932 года стала самой крупной партией в парламенте. 30 января 1933 года Адольф Гитлер стал рейхсканцлером (главой правительства). 19 августа 1934 года – фюрером (президентом) Германии. После этих событий партия установила диктаторский режим. И все эти преобразования проходили в рамках одной из самых демократических Конституций в мире – Конституции Веймарской республики, которая вместе с тем наделяла Президента большой властью. Выборы в первую Государственную Думу Российской Федерации, состоявшиеся по партийным спискам 12 декабря 1993 года, неожиданно показали, что первое место заняла ЛДПР, получив 23% голосов избирателей. Это крайне опасный прецедент. Закрепленный Конституцией статус Президента носит сильно выраженный личностный характер, что при смене главы государства может привести к авторитарному режиму, поэтому требуется реформирование института Президента, и, прежде всего это будет связано с установлением более жесткого контроля за деятельностью Президента и детального решения вопроса о его конституционной ответственности.

В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ в течение 14 дней имеет право отклонить принятый закон (наложить вето). При отклонении законопроектов Президент РФ обязан руководствоваться исключительно правовыми соображениями. Необходимо упорядочить процесс наложения Президентом вето (помня практику 1990-х годов, когда у власти был Б.Н. Ельцин) в целях недопущения необоснованного вмешательства главы государства в законодательный процесс. По мнению В.Е. Усанова, для этого нужно принять ФЗ «О праве «вето» Президента Российской Федерации», в котором необходимо указать перечень возможных снований отклонения Президентом законов, принятых парламентом. Кроме того, законы, которые Президент РФ посчитает неконституционными, не должны автоматически им отклоняться. Для этого необходимо передать этот закон в Конституционный Суд РФ, в компетенцию которого входит определение соответствия принятого закона Конституции РФ.

Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Следует отметить некорректный характер этой нормы (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). Если Председатель Правительства назначается с согласия Государственной Думы, то и его отставка также должна быть согласована с Государственной Думой. Иначе в стране могут повториться события 1998—1999 гг., когда Председатель Правительства снимался с должности без какой-либо вразумительной мотивации (всего за время президентства Б.Н. Ельцина сменилось 6 Председателей Правительства, а С. Степашин был в этой должности 2 месяца). Конституция РФ предусматривает возможность проведения в отношении Президента РФ процедуры отрешения от должности – импичмента (ст. 93). Однако инициация Государственной Думой этой процедуры возможна только, если в ее основании будет лежать обвинение в совершении тяжкого преступления, но никак не отступления Президентом РФ в политике от своих предвыборных обещаний или жесткий социальный курс. Помимо этого процедура импичмента крайне сложна в реализации и предполагает долговременные разбирательства. В нее вовлечены целых четыре высших органа государственной власти – две палаты парламента РФ, Конституционный и Верховный Суд РФ. Все это делает механизм импичмента неповоротливым.

Таким образом, Конституция РФ полностью исключает какую-либо политическую ответственность Президента РФ перед парламентом РФ. Для этого решение вопроса об отрешении Президента от должности следует отнести к компетенции всероссийского референдума (внесение изменений в ст. 93, 102, 103 Конституции РФ, а также в ФКЗ «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 г.). В любом случае, на Президенте как на главе государства, лежит особая ответственность за сохранение законности, согласия и стабильности в обществе. Оставаясь в рамках конституционно-правовых полномочий, Президент может активно использовать весь потенциал своего поста и эффективно решать многие проблемы общественного развития.

Также наблюдается усиление исполнительной власти. Правительство РФ формируется Президентом РФ и несет ответственность, прежде всего перед ним (ст. 114, 115, 117 Конституции РФ). Правительство РФ также как и Президент РФ имеет определенное влияние на парламент РФ при принятии законов (ст. 104 Конституции РФ). В то же время Правительство РФ имеет такой рычаг воздействия на Государственную Думу, как постановка вопроса о доверии (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Указанную процедуру Правительство РФ может использовать в целях получения согласия Государственной Думы на проведение тех или иных мероприятий. Необходимо пересмотреть схему формирования исполнительной власти: право выбора кандидата на должность Председателя Правительства РФ необходимо закрепить за Государственной Думой РФ, а Президент РФ будет выступать в роли соглашающегося либо несоглашающегося. Следствием этого будет формирование исполнительной власти не Президентом, а представительным органом, отражающим расклад политических сил в стране, т.е. переход к парламентскому принципу формирования Правительства РФ (внесение изменений в п. а) ст. 83 и ст. 111 Конституции РФ). 

В целях повышения роли верхней палаты парламента необходимо введение выборного принципа его формирования: по двухмандатным региональным округам (изменения в ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года), –  здесь можно принять во внимание опыт США, использующих именно выборную систему формирования верхней палаты Конгресса – Сената. Главный аргумент инициаторов отмены такого порядка в 1995 году, говоривших, что при прямых выборах «произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства», утратил актуальность в связи с переходом на пропорциональную систему выборов в нижнюю палату парламента. Обусловленное Конституцией РФ участие исполнительных и законодательных органов в формировании верхней палаты парламента можно реализовать путем установления ответственности ее представителей перед региональной властью. При этом Совет Федерации мог бы взаимодействовать с парламентами субъектов путем законодательной инициативы регионов. Таким образом, члены Совета Федерации, имея мандат народа, обладали бы высокой степенью легитимности, но в то же время были ответственны перед властными органами регионов. Это, безусловно, требует разработанного механизма ответственности (отзыва) депутатов верхней палаты парламента.

В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти, цель которой заключалась в повышении эффективности работы системы государственного управления, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также централизации управления. В результате было сокращено количество видов федеральных органов исполнительной власти и произошло укрупнение министерств. Но эти изменения затронули и другой важный момент, касающийся главным образом нового порядка избрания руководителей субъектов Федерации региональными законодательными собраниями по представлению главы государства (Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Конституционный Суд РФ в 2005 году признал такую процедуру назначения глав регионов конституционной. Судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев высказал особое мнение по данному делу: «…Народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства… Внешне «демократичная» декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе «схеме» наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует. Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту Российской Федерации полномочие противоречит Конституции Российской Федерации. Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями «коллегии выборщиков», решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен. При таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже новоявленной «коллегии выборщиков» может идти речь, если они голосуют за кандидатуру под страхом роспуска? Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьями 3 и 32 (части 1 и 2)…». Более того, избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательными органами субъектов Федерации ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации принципу единства системы исполнительной власти.

Необходимо поговорить и о законодательных (представительных) органах. Одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатами своих полномочий, закрепленных законодательством, является право его отзыва. Конституция Российской Федерации не предусматривает право избирателей на досрочный отзыв депутата, утратившего их доверие. Не предусматривается и так называемый императивный мандат, т.е. установление прямой зависимости действий депутата от воли избирателей. Депутаты Государственной Думы считаются полномочными представителями всего российского многонационального народа. Избиратели голосуют за партийный список и тем самым лишены возможности отозвать отдельного депутата. По мнению Н.Э. Шишкиной, сущностью пропорциональной избирательной системы является партийность всех стадий избирательного процесса, а главное – обязательным требованием для включения в списки кандидатов и, соответственно, для избрания депутатом является  принадлежность гражданина к какой-либо партии. Будучи избранным по партийному списку, депутат в парламенте находится в полной зависимости от партии в лице ее партийной фракции. Как правило, внутри парламентских фракций действует жесткая партийная дисциплина, фактически любое действие депутата находится под жестким партийным контролем: депутат работает в той постоянной комиссии, куда  определила его партийная фракция; депутат не может внести законопроект, не одобренный фракцией; депутат не должен по какому-либо рассматриваемому в парламенте вопросу допускать высказываний, противоречащих мнению большинства членов партийной фракции и т. д. Нарушитель партийной дисциплины, противопоставивший себя «линии партии», не только может быть подвергнут партийному наказанию, но и берет на себя большой риск не только не быть поддержанным при избрании на ключевые посты в парламенте, но и не быть включенным в партийный список на ближайших парламентских выборах. Не оправдавший доверие избирателей депутат при императивном мандате может быть отозван, депутат-партиец, не оправдавший доверие своей партийной фракции, может быть подвержен партийной обструкции вплоть до исключения из числа членов фракции. Если же исключение из фракции будет сопровождаться автоматическим лишением депутатского мандата (а такая вероятность до сих пор является предметом обсуждения не только в России), то чем это не партийный отзыв? Поэтому необходимо принять закон, процессуально регламентирующий порядок отзыва депутата. В любом случае, вне партии шансов на переизбрание депутатом практически не будет.

Авторитет же судебной власти в значительной мере зависит от того, какие по содержанию законы принимаются законодательной (представительной) властью. Слабый и недостаточный контроль за принятием законов можно было устранить, наделив Конституционный Суд РФ пра­вом проведения предварительной экспертизы законов. Отсутствие подобной экспертизы приводит к различного рода судебным разбирательством на уровне Конституционного Суда, пересмотром по вновь открывшимся обстоятельствам решений, принятых на основании неконституционных норматив­ных актов.

Данные поправки должны будут сдерживать и уравновешивать все три ветви государственной власти, необходимые для нормального функционирования принципа разделения властей. Таким образом, будет осуществляться принцип демократического правового государства, продекларированный Конституцией РФ (ч.1 ст.1). По сути «правовое государство» есть некая модель взаимодействия между обществом и государством, в условиях которой права человека обеспечены и защищены в максимальной степени. Она может сложиться лишь в условиях гражданского общества, предполагающего весьма высокий уровень социально-экономического и культурного развития. Основная его особенность состоит в том, что в отношениях с государством оно выступает как самостоятельный и независимый субъект. Гражданское общество в известном смысле противостоит государству, поскольку имеет самостоятельную экономическую основу в виде частной собственности и представляет социальную сферу, регулируемую частным правом, где присутствие государства является минимальным. Субъекты общественных отношений выступают здесь как свободные, равноправные, независимые, строящие отношения с партнерами на основе своего добровольного выбора. С другой стороны, гражданское общество имеет рычаги воздействия на государство через свободные средства массовой информации, политические партии, институт лоббирования, наконец, через выборы и референдум.

В условиях правового государства и гражданского общества высшей ценностью являются права и свободы человека. Поэтому сама «конструкция» правового государства должна в максимальной степени обеспечивать их реализацию и защиту. По сути, правовое государство и представляет такую оптимальную «конструкцию». Она предполагает верховенство закона, институт конституционного контроля, разделение властей, независимый суд, наличие правовых процедур разрешения социальных конфликтов и защиты прав человека, включая международную их защиту и т.д. Вместе с тем эти важные конституционные положения нередко «не работают», поскольку для построения правового государства в России не хватает ряда принципиальных условий. Это, прежде всего, лишь формирующееся гражданское общество. Большую часть ХХ в. страна прожила без частной собственности, которая, как известно, и является причиной возникновения права. Не создан средний класс как социальная основа правового государства, не преодолены пережитки тоталитарной политической и правовой культуры. Незавершенными остаются структура государства, политическая и правовая системы общества (снижение роли элементов непосредственной демократии – референдумов; назначение, а не выборы глав регионов; отмена порога явки избирателей вообще ставит под сомнение легитимность властных органов, формируемых на основании всеобщих выборов; графы «против всех» в избирательных бюллетенях; отсутствие ярко выраженной оппозиции; партиям запрещено объединяться в выборные блоки; запрещены независимые российские наблюдатели (оставлены только от партий) и т.д.). Одной из важнейших сфер деятельности гражданского общества является защита прав и свобод человека. В этой связи огромную роль играют правозащитные организации. Большой вклад в дело укрепления защиты прав в России вносят Общественная палата Российской Федерации (немаловажную роль играют Общественные советы в составе Общественной палаты РФ при федеральных органах власти) и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, при котором работает экспертный совет из видных и признанных представителей российского правозащитного движения.