Библиотека
«О возможности реализации населением Алтайского края права на осуществление местного самоуправления»
Специальный доклад
«Непосредственное осуществление населением
местного самоуправления и участие населения
в осуществлении местного самоуправления
основывается на принципах
законности, добровольности.
Государственные органы и их должностные лица,
органы местного самоуправления и
должностные лица местного самоуправления
обязаны содействовать населению
в непосредственном осуществлении населением
местного самоуправления и участии населения
в осуществлении местного самоуправления».
Федеральный Закон
от 06.10.03 г. №131-ФЗ, ст.33, п.2
Специальный доклад
«О возможности реализации населением Алтайского края
права на осуществление местного самоуправления»
Специальный доклад подготовлен на основе оценки нормативных правовых актов органов местного самоуправления и форм практического участия граждан в местном самоуправлении, социологического опроса, анализа материалов научно – практической конференции «Городское самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра» и съезда ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края», публикаций и сообщений средств массовой информации.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан через выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил его как форму осуществления народом своей власти.
«Европейская Хартия местного самоуправления» определяет его как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется посредством прямого участия граждан в самоуправлении территорией проживания.
Таким образом, местное самоуправление является формой власти народа и самоорганизации населения, позволяющей ему взаимодействовать с государственными структурами.
Муниципальная реформа стала закономерным звеном в реформировании всех сфер государственной и общественной жизни. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» видоизменились не только функции органов местной власти, но и вся ее территориальная организация. Введена двухуровневая система муниципальных образований. Верхний (но не вышестоящий) – муниципальный район и нижний - поселения. Особое положение занимают городские округа. Важно подчеркнуть, что у каждого уровня свой набор полномочий.
Роль местного самоуправления из года в год возрастает. Реальное его становление в крае непосредственно зависит от включения широких слоёв населения в процесс организации местной жизни. Без сознательного участия граждан, их заинтересованности в результатах работы местной власти эффективная деятельность местного самоуправления невозможна.
В степени участия граждан в управлении, принятии и реализации решений, направленных на развитие территории края, есть некоторая положительная динамика. Появились конкурсные механизмы реализации молодежной политики через программу «Молодежь Алтая», социальной политики через гранты Администрации края в сфере деятельности общественных объединений и неправительственных организаций. Представители общественных организаций участвовали в разработке и обсуждении проектов этих положений и программ. Созданы и работают различные институты гражданского общества: Общественная палата, молодежные парламенты, разного рода общественные советы при Администрации края, краевом Совете народных депутатов, исполнительных и представительных органах местного самоуправления.
Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам и оно наиболее эффективно может быть осуществлено именно на местном уровне.
Как пример, новой формы работы, можно привести проведение депутатских слушаний в Совете депутатов Тальменского района на тему «Обеспечение прав и свобод граждан».
Подобные мероприятия помогают активизировать работу по обеспечению прав и свобод граждан, правовому просвещению населения, обеспечивают открытость и гласность в деятельности государственных органов.
Работники муниципалитетов в целом весьма позитивно оценивают деятельность объединений ветеранов, инициативных групп по обустройству территорий, объединений учащихся и родителей.
В последнее время сформировалось взаимодействие власти и общества в виде тематических переговорных площадок и общественных советов при органах местного самоуправления.
Принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преследовало цель повышения эффективности местных органов власти, более четкого разграничения полномочий между уровнями власти и их обеспечения финансово-бюджетными средствами.
В Алтайском крае закон вступил в силу 1 января 2006 года. Законодательные новации затронули все уровни территориальной организации общества. Их последствия в социальном отношении непосредственно сказались на муниципальном уровне, где власть и человек сходятся вплотную по поводу житейских проблем - благоустройства и отопления, водоснабжения, оплаты жилья и телефонных разговоров, первичной медицины и среднего образования, снабжения газом и целому ряду других.
Сделала ли реформа местное самоуправление реальным делом самих жителей, повысила ли доступность и качество муниципальных услуг в сельской «глубинке», уменьшила ли зависимость местных властей и местных бюджетов от федеральных и региональных? Решение этих вопросов нуждается в постоянном контроле со стороны законодательных, исполнительных органов края, а также муниципальных образований.
Компетенция и возможности местных органов власти значительно расширены, однако, многие из них до сих пор не могут обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий. Причиной является то, что размер финансовых ресурсов, необходимых для этого, определен ниже реальных потребностей.
Реализуя конституционное право населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания людьми своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от желания ими воспользоваться и реализовать. Нужно создавать условия для широкого вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления, прививать интерес и формировать потребность заниматься вопросами местного значения.
Одним из уязвимых мест реформы местного самоуправления является недостаточное использование предусмотренных законом форм непосредственного участия в нём граждан. Муниципалитеты часто не располагают помещениями для организации публичных мероприятий и подготовленными кадрами. Большинство должностных лиц органов местного самоуправления, особенно вновь назначенные либо избранные, не имеют знаний и навыков, необходимых для работы с населением, поэтому очень часто их обращения к гражданам не получают ответной заинтересованной реакции населения.
Следует совершенствовать работу созданных в ряде муниципальных образований действенных систем информирования населения о работе органов местного самоуправления. Каждая семья должна иметь представление об основных направлениях деятельности местной власти.
Градостроительный и Земельный кодексы, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об образовании» и ряд других конкретизировали формы участия населения в управлении территорией.
Их можно выделить несколько:
· муниципальные выборы;
· непосредственное решение вопросов местного значения путем участия в местных референдумах и сходах граждан;
· обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам;
· право получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;
· территориальное общественное самоуправление (ТОС);
· правотворческая инициатива;
· публичные слушания;
· собрания и конференции;
· голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования;
· право на массовые акции;
Они же закреплены в Уставе (Основном законе) Алтайского края.
Для изучения вопроса о возможности жителям края реализовать своё право на участие в управлении муниципальным образованием проводилось анкетирование руководителей представительных органов местного самоуправления и более 1000 жителей края, результаты которого изложены в социологическом исследовании, проведенном кафедрой теоретической и прикладной социологии АлтГТУ (прилагается).
Цель специального доклада: обратить внимание органов власти и местного самоуправления на то, какие вопросы местного уровня должны решаться с обязательным участием населения, какая возможность есть у жителей края реализовать своё право на участие в управлении муниципальным образованием, какие формы участия населения в местном самоуправлении требуют дальнейшего развития и активного использования. Приведённый анализ должен послужить повышению заинтересованности должностных лиц местного самоуправления, краевых органов власти в более активном привлечении населения к управлению и, как следствие, к росту правовой активности граждан для реализации своего конституционного права на самоуправление, остановить процесс отчуждения местной власти от населения. Изложение и анализ состояния дел в настоящем докладе относится к уровню муниципальных районов и городских округов края.
Теперь, когда в ведении муниципалитетов оказались вопросы, которые ранее регламентировались «сверху», казалось бы, должен возникнуть стимул советоваться с собственным населением. Однако, мнение граждан в процессе принятия важных решений учитывается явно недостаточно. Практически все формы взаимодействия, предусмотренные законодательством, стали менее активны. Не везде муниципалитеты заинтересованно работают с населением и общественными структурами. Граждане ожидают от органов управления гораздо большей активности и эффективности в решении их насущных вопросов. По выводам участников подготовки данного доклада, взаимодействие органов местного самоуправления с населением по - прежнему осуществляется в традиционных формах, таких как приём по личным вопросам, ответы на вопросы жителей через газету или радио и т.п. О снижении интереса населения, активности участия жителей в непосредственном решении вопросов местного значения говорят итоги проведённого опроса, проходящая реформа в жилищно – коммунальном хозяйстве, органах местного самоуправления и другие примеры.
В условиях демократизации достижение поставленных целей любого рода реформ невозможно без непосредственного активного участия в этом граждан, общественных организаций и объединений, Общественной палаты и её членов, без учёта их мнений и позиций.
Среди основных форм участия населения в местном самоуправлении важное место занимают избирательные права граждан и право на участие в референдумах.
Основные гарантии реализации гражданами такого права устанавливаются соответствующим Федеральным законом и Кодексом Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов.
При проведении выборов избирательные права граждан существенно деформируются под влиянием многочисленных избирательных технологий. Волеизъявлением избирателей пытаются манипулировать через средства массовой информации различные финансово обеспеченные структуры и группы политического влияния.
Довольно сложно в крае проходили выборы 2004 года. Избиратели при голосовании получали до 8 бюллетеней, с фамилиями от 6 до 12 кандидатов. Людям трудно было ориентироваться в таком количестве претендентов.
В период проведения агитации на избирателей буквально «обрушился» такой поток информации, который невозможно было осмыслить. В результате голосования «против всех» не были сформированы сразу три представительных органа местного самоуправления – в Барнауле, Бийске, Рубцовске.
Повторные выборы в органы местного самоуправления прошли с крайне низкой явкой избирателей (от 10 до 17 процентов). На дополнительных выборах (
Выдвижение кандидатов – «двойников», подкуп избирателей, недобросовестная агитация и другие недостойные приемы в борьбе за голоса избирателей, к сожалению, ставшие достоянием края, существенно снижают гарантии избирательных прав граждан, препятствуют проведению действительно свободных выборов.
Итоги выборов в органы местного самоуправления, глав администраций некоторых территорий показывают, что в крае не обеспечены равные возможности кандидатов быть избранными, несмотря на гарантии, закреплённые в Конституции Российской Федерации, Уставе Алтайского края, Кодексе Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов.
Избирательные фонды кандидатов на главу муниципального образования (статья 178 Кодекса) предусмотрены в размере от 2,7 миллионов рублей по городу Барнаулу, 1 миллиона по Бийску, до 200 тысяч по Первомайскому, Павловскому, Шипуновскому, Тальменскому и некоторым другим районам. При существующем в крае уровне заработной платы и доходов сформировать такие размеры фондов многим кандидатам не под силу.
Есть и другая сторона этого дела. Большой объём средств выборных фондов кандидатов, избирательных объединений и политических партий не позволяет организовывать своевременный и качественный контроль над их расходованием. Это и делает возможным осуществлять так называемые «грязные технологии», которые, к сожалению, получают всё большее распространение в крае.
Представляется обоснованным, когда денежные средства кандидатов, объединений и партий будут централизоваться в избирательной комиссии и контролируемо расходоваться на решение общих для всех выборных мероприятий: выступления в СМИ, изготовление листовок, плакатов и другие. Количество такой продукции должно быть одинаковым по тиражу, размерам и другим признакам для всех претендентов. Распространение иной агитационной продукции должно считаться нарушением и вести к снятию с предвыборной гонки. А компетенции избирательных комиссий должно быть достаточно для того, чтобы вернуть ситуацию в правовое поле и обеспечить избирательные права граждан.
Конституция Российской Федерации высшим, непосредственным выражением власти народа наряду с выборами определяет местный референдум.
Кодексом Алтайского края урегулирован порядок его подготовки и проведения, отражены гарантии прав граждан на участие. Проведение такого рода мероприятий способствовало бы росту политической активности граждан, снятию социального напряжения в нужные моменты, но в крае местный референдум, к сожалению, нигде не проводился.
Важной формой непосредственного волеизъявления граждан по вопросам местного значения является возможность реализации права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Нормативную базу данного положения составляют закон Российской Федерации «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», аналогичный закон Алтайского края, а также нормативные акты большинства муниципальных образований. В 22 районах таких документов нет, и они руководствуются федеральным и краевым законодательством.
Наиболее активно эта форма волеизъявления граждан применяется в городах края.
По информации Барнаульской городской Думы, в 2006 году в городе проведено 3293 собраний и встреч с жителями по вопросам выбора способа управления многоквартирным домом, состоялось 25 митингов, 27 уличных шествий, проведен 81 пикет и демонстрация, в которых приняли участие каждый пятый житель краевого центра. Только в I квартале т.г. в г. Барнауле состоялось 6 митингов, 2 шествия, 8 пикетов и 12 собраний. Многие из них носили протестный характер.*
Это показатель реакции жителей на уже принятые законы и постановления. Можно по-разному толковать такое явление, в том числе сделать вывод о положительном показателе гражданской активности населения и готовности граждан пользоваться своим конституционным правом. Вместе с тем, это можно рассматривать и как следствие нарушения прав населения на участие в управлении сообществом и качеством жизни.
* Данные представлены комитетом информационной политики администрации г. Барнаула.
Сегодня часто приходится слышать декларирование права населения на
участие в управлении территорией. Но есть ряд факторов, тормозящих этот процесс.
В первую очередь это отсутствие веры в возможность влияния на происходящие процессы.
Необходимо также отметить и незначительный уровень правовой культуры населения, незнание законодательных механизмов, позволяющих конструктивно решать вопросы защиты своих прав. Граждане недостаточно информированы о принимаемых правовых актах, а также не имеют возможности повлиять на их разработку. Особенно тех, которые касаются прав человека и условий его жизни. Кроме того, влияет на эти процессы дефицит подготовленных кадров, способных организовать население на конструктивное решение социальных проблем и продвижение интересов различных групп населения. Уровень компетентности муниципальных служащих, по данным различных социологических исследований, оценивается как весьма низкий, что неудивительно, так как базовое образование по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент организации», «Экономика» имеют не более 40% работников муниципалитетов. Большинство пришедших к управлению руководителей муниципальных органов и организаций не имеют достаточных знаний, навыков и опыта работы с населением по привлечению его к участию управлением делами муниципалитета. Что же касается правовых знаний, то они и вовсе на низком уровне.
Как показывает практика, протестные акции в форме митингов возникают тогда, когда власть не советуется с населением при вынесении каких-либо решений. К тому же нет механизма реализации требований населения, изложенных в резолюциях митингов и требованиях участников публичных мероприятий. Практика подготовки письменных ответов – реакции властей на них не выработана. Обратной связи с населением, выражающей свой протест и ждущего изменения ситуации, нет.
Законом Алтайского края от 29 декабря 2006 года №152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» в особую статью выделены петиции граждан. Согласно ему предметом петиции может быть:
· внесение предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, имеющих значение для всего или части населения муниципального образования и относящихся к ведению органов местного самоуправления;
· сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами;
· сообщение о недостатках в работе;
· сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов государственными, муниципальными организациями и (или) их должностными лицами, влекущее нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц;
· просьбы граждан о восстановлении или защите их нарушенных прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;
Коллективные обращения (петиции) граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам представляют одну из составных частей народовластия, осуществляемую в виде обязательной для рассмотрения властью гражданской инициативы, направленной на решение общественно значимого вопроса.
Анализ показал, что только в четвёртой части территорий края это право граждан было реализовано (Бурлинский, Завьяловский, Залесовский, Кулундинский, Михайловский, Первомайский, Поспелихинский, Смоленский, Табунский, Угловский, Шипуновский районы, города Барнаул, Камень-на-Оби, Алейск, Славгород).
Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, прямого волеизъявления населения, посредством которых осуществляется местное самоуправление, являются собрания (сходы) граждан. Их существенное преимущество состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие.
В ряде случаев полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок её назначения и проведения, избрания делегатов определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве муниципальных образований на проводимых собраниях население информируется, прежде всего, о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, меньше рассматривается вопросов по осуществлению территориального общественного самоуправления, других направлений деятельности.
Необоснованно мало проводится конференций граждан и опросов по разным темам, волнующих жителей (37% от числа опрошенных представительных органов власти).
Только в восьми муниципальных образованиях (Павловский, Поспелихинский, Тальменский, Хабарский районы и города Барнаул, Рубцовск, Славгород, Заринск) собрания проводились по инициативе населения, в остальных же она исходила от представительных и исполнительных органов районов и городов.
В уставы половины городов и районов края не заложены условия и порядок проведения сходов.
Своеобразной оценкой способности граждан самостоятельно решать вопросы местного значения является наличие в муниципальном образовании Территориального общественного самоуправления (ТОС). Это первичное звено развития самоуправления в той сфере, которая наиболее близка гражданам. Именно через ТОС население своими силами и под свою ответственность осуществляет обустройство территории проживания (двора, микрорайона, квартала, улицы), это та площадка, на которой жители учатся договариваться без участия государства. Кроме того, эта форма самоорганизации граждан даёт возможность контролировать состояние дел на территориях, проводить иные мероприятия по улучшению условий собственного проживания. Уровень развития и характер деятельности таких образований являются одним из важных индикаторов качества местного самоуправления. Законом о местном самоуправлении развитие территориального самоуправления было признано одним из важнейших направлений муниципальной реформы. Несмотря на то, что положения о ТОСах есть практически в каждой территории, действуют они лишь в 13 муниципалитетах. Как показало исследование, во многих городах и районах только каждый пятый житель края знает о действии и работе уличных и домовых комитетов, ТСЖ, советов и комитетов ТОС и т.п. Более трети населения вообще не знают о существовании этих органов и почти половина (48,9%) затруднились ответить на этот вопрос.
За последнее время резко возросла распространённость публичных слушаний. Это обусловлено ещё и тем, что проведение подобных мероприятий прямо предписано вступившими в силу в последние годы федеральными законами.
В результате исследований выяснилось, что положения о порядке организации и проведении публичных слушаний имеются в подавляющем большинстве городов и районов края. Но проводятся слушания в своей основе только по проектам Уставов муниципальных образований и бюджетов, отчётов по их исполнению (соответственно 96,3% и 100%). Часто формы, которые используются при их проведении, не соответствуют целям мероприятия, и не способствуют выстраиванию диалога власти с населением. Несмотря на то, что публичные слушания могли бы стать хорошей формой изучения мнения жителей муниципального образования по вопросам развития территории проживания, её проблемам и, главное, тому, что нужно делать для их решения, в слушаниях зачастую участвуют только люди по приглашению, а возможности всем желающим участвовать в обсуждении не предоставляется. Иногда просто нет места для полноценного проведения мероприятий, справочные материалы предварительно не готовятся. Участники слушаний не информируются о принятых мерах по проработанным предложениям.
Действующим законодательством предусматривается перечень публичных слушаний. Эта процедура является обязательной в следующих случаях:
· на стадии подготовки проекта генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов;
· в ходе подготовки проекта правил землепользования и застройки;
· по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
· при подготовке проектов планировки территории и проектов межевания территории. Публичные слушания по проекту планировки территории и её межевания проводятся с участием граждан на ней проживающих и применительно к которой осуществляется подготовка проекта.
При этом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставами либо иными нормативными правовыми актами.
Заключение о результатах слушаний должно публиковаться в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
Анализ данных показывает, что публичные слушания проводятся мало, а их результаты не известны населению. В связи с некачественным их проведением у людей появляется больше поводов для выражения недовольства, усиления недоверия к власти, апатия и нежелание участвовать в подобных мероприятиях. Часто это влечёт за собой стихийные протестные акции.
Сложное положение в Барнауле, т.к. здесь наибольшая потребность в публичных слушаниях, особенно в области градостроительства. Жители редко участвуют в принятии решений органами местного самоуправления.
В крае недостаточно внимания уделяется правовому просвещению. Эта деятельность реализуется разрозненными усилиями некоторых организаций и не может обеспечивать его массовость. Между тем, именно через правовое просвещение и образование, граждане получают навыки для реализации своей позиции, учатся ответственности и глубокому знанию конституционных прав.
Широко распространился социальный инфантилизм, когда люди требуют реализации своих прав, избегая выполнения обязанностей гражданина. Это часто происходит от элементарного незнания своих прав и обязанностей.
С учётом изложенного, представляется целесообразным рекомендовать:
1. Алтайскому краевому Совету народных депутатов разработать и принять закон о создании и расходовании избирательных фондов кандидатов в депутаты КСНД и глав муниципальных образований. Законодательно установить требования к организации взаимодействия власти и структур гражданского общества, населения. Выработать рациональные и прозрачные правила взаимодействия граждан с муниципальными и государственными органами власти, стандарты государственных и муниципальных услуг.
2. Органам местного самоуправления внести изменения в уставы муниципальных образований и принять необходимые нормативные правовые акты, гарантирующие участие населения в осуществлении местного самоуправления. Создать систему информирования жителей о закреплённом за ними праве участия в управлении на местном уровне. Совместно с общественными организациями больше внимания уделять преодолению социального инфантилизма.
3. Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края» рассмотреть вопрос о создании условий для участия населения в осуществлении местного самоуправления, изучить лучшую практику проведения такой работы и распространить имеющийся опыт в данном направлении. Продумать вопрос издания материалов и публикаций, разъясняющих законодательство в сфере местного самоуправления.
4. Управлению Администрации края по взаимодействию с органами местного самоуправления и организационной работе, ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края» провести серию круглых столов и обучающих семинаров со специалистами по проблеме реализации права участия населения в местном самоуправлении.
5. Краевым, городским и районным средствам массовых информаций регулярно освещать проблемы участия населения в осуществлении местного самоуправления, ввести в практику публикацию проектов нормативных актов органов местного самоуправления с последующим их публичным обсуждением.
6. Представительным и исполнительным органам местного самоуправления публиковать в официальных источниках информации комментарии специалистов о принятых нормативных правовых актах органов власти и местного самоуправления. В систему информирования населения включить Интернет – сайты, с помощью которых ежедневно информировать жителей о принимаемых решениях, постановлениях и распоряжениях. При копировании материалов ссылка на сайт обязательна. Все поля являются обязательными для заполнения.Добавить комментарий
