Библиотека

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛЬЕМ ДЕТЕЙ СИРОТ В РОССИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА


2011 Автор: Миронова Е.А.; ФГБОУ ВПО КФ Российская правовая академия Минюста России; Научный руководитель: Котельников А.П. , к.ю.н., заместитель директора по науке.

Защита и гарантии  прав детей имеют большую социальную значимость, так как сложившаяся социально-экономическая и политическая обстановка в стране приводит к росту числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также выросло и количество социальных сирот, т.е. сирот при живых родителях. Причин этому существует множество, но необходимо, чтобы эти дети пользовались наибольшей поддержкой со стороны государства, которое должно реально обеспечивать этим детям достойные условия жизни, защищать их права и интересы.

Цель работы рассмотреть теоретические и практические аспекты предоставления жилья детям-сиротам и внести предложения о поправках в законодательство РФ, регламентирующее данные отношения.

В 1990 г. Россия присоединилась к Конвенции о правах ребенка. В ст. 20 данной Конвенции говорится о том, что государства, подписавшие ее, берут на себя следующее обязательство: «…ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством». Комитет по правам ребенка (ООН), учрежденный Конвенцией о правах ребенка 1989 г., и Постоянный комитет Совета Европы, учрежденный Европейской конвенцией об осуществлении прав детей 1996 г. – созданы для контроля за выполнением прав ребенка, закрепленных в международных стандартах по правам человека.

После ратификации Российской федерацией Конвенции о правах ребенка законодателем были приняты значительные усилия по приведению российского законодательства, прямо или косвенно относящегося к правам ребенка и их защите, в соответствие с Конвенцией[1].

В соответствии со ст. 31 ГК РФ и п.1 ст.121 СК РФ функции по защите прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе, при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни и здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагаются на органы опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.

Значительную роль в законодательном обеспечении прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, играет ФЗ от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в ред. от 17.12. 2009 года).

Данный закон устанавливает дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: при получении образования; при медицинском обслуживании; в жилищной сфере; в области труда и занятости.

Для реализации права на образование гражданам, нуждающимся в социальной помощи, государство полностью или частично оплачивает расходы на их содержание в период обучения. Федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривают прием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов. Лица данной категории зачисляются на полное государственное обеспечение до окончания ими государственного или муниципального учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования. Кроме того, им выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на пятьдесят процентов по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном образовательном учреждении.

Дети-сироты имеют право на бесплатное питание и проживание в период каникул в общеобразовательном учреждении и бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте на все время обучения. Выпускники государственных общеобразовательных учреждений имеют право на обеспечение одеждой обувью, необходимым мягким инвентарем и оборудованием или, по желанию, денежной компенсацией на их приобретение и, кроме того, должны получить единовременное денежное пособие. Если дети-сироты нуждаются в академическом отпуске по медицинским показаниям, то за ними сохраняются полное гособеспечение и стипендия на весь период.[2] Данные права распространяются на ребенка до достижения им 23 лет.

При медицинском обслуживании детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляется бесплатное медицинское обслуживание и оперативное лечение в государственном и муниципальном лечебно-профилактическом учреждении, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров [ст.7 п.1]. Также им могут предоставляться путевки в школьные и студенческие спортивно-оздоровительные лагеря (базы) труда и отдыха, в санаторно-курортные учреждения при наличии медицинских показаний, а также оплачивается проезд к месту лечения и обратно [ст.7 п.2].

Статья 8 данного ФЗ устанавливает дополнительные гарантии права на имущество и жилое помещение. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы [ст.8 п.1]. А дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Данные отношения регулируются также и жилищным кодексом РФ (п. 2 ст. 57 ЖК РФ). При отсутствии необходимого жилого фонда таким лицам может предоставляться целевая безвозвратная ссуда на приобретение жилого помещения жилой площадью не ниже установленных социальных норм за счет средств бюджетов Российской Федерации. Но на практике по этому поводу существует множество вопросов. Сложилась абсурдная ситуация – «очередь из внеочередников»!

Президент РФ взял под личный контроль ситуацию с обеспечением жильем детей-сирот. Он поручил Правительству России еще к лету 2010 года подготовить поправки в законодательство, которые должны изменить к лучшему ситуацию с обеспечением выпускников детских домов квартирами. Такое решение было продиктовано целой серией прокурорских проверок, которые прошли в различных регионах. Эти проверки показали «факты нецелевого использования субсидий, выделяемых регионам на квартиры для сирот». [3]

В ряде регионов сложилась критическая ситуация. В Республике Тыва, Новосибирской, Омской областях, Забайкальском, Пермском краях число детей, не получивших жилье, составляет от 1,5 до 3 тысяч человек», – отметил генеральный прокурор.[5] Кроме того, прокуроры выявили факты закрепления за детьми несуществующего или аварийного жилья.

В ходе проверки дополнительно выявлены дети-сироты и лица из их числа, не имеющие закрепленного жилого помещения и не состоящие на учете нуждающихся в обеспечении жильем: в Республике Башкортостан (202 человека), в Белгородской (356), Липецкой (669), Самарской (977) областях.

Количество нуждающихся в жилье постоянно увеличивается за счет детей-сирот, имевших закрепленное жилое помещение и утративших его за время пребывания в образовательных, социальных и иных учреждениях.

По данным Генерального прокурора Юрия Чайки, сегодня в России 183 тысячи детей-сирот, которые нуждаются в жилье.

Возникает важный вопрос: почему столь большая цифра нуждающихся в жилье детей сирот, если по закону они должны получить его вне очереди после наступления совершеннолетия?

Наряду с указанными причинами, главной является недостаточность региональных и местных бюджетов для решения данной задачи.

Субъекты не справляются с финансированием мероприятий, направленных на строительство жилья для детей-сирот. Например, в Томской области при потребности свыше 420 млн. руб. областным бюджетом на 2010 год было предусмотрено лишь 11,5 млн. руб. При существующих в области объемах финансирования и темпах предоставления жилья последний из нуждающихся будет обеспечен жильем лишь через 50 лет! В Липецкой области за последние десять лет выделено 71,2 млн. руб., а на сегодняшний день требуется 800 млн. руб. Субсидии, которые выделяются регионам из федерального бюджета, малы по сравнению с возникшими потребностями.

Однако, не смотря на данную плачевную ситуацию поправки в законодательство, направленные на улучшение положения детей сирот, все еще не приняты…

Необходимо отметить каким образом жилищные права детей-сирот защищаются в Калужской области.

30 сентября 2008 года был принят Закон Калужской области «О дополнительных гарантиях прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа на жилое помещение и предоставлении компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг», который дал возможность реализовать жилищные права не только детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, но и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет. Также областным Законом впервые была установлена компенсация на оплату жилых помещений и коммунальных услуг этой категории лиц в сумме 500 рублей ежемесячно.

По словам Уполномоченного по правам человека в Калужской области Ю.И. Зельникова на реализацию данного Закона в 2009 году из областного бюджета впервые была выделена столь значительная сумма - 114,5 млн. руб., из них - 111,5 млн. было выделено сиротам на приобретение жилья. В сравнении с предыдущими годами (в 2007 году выделено 15,6 млн. руб., в 2008 год - 20 млн. руб.), это существенное увеличение. В результате жильем было обеспечено 107 лиц из числа данной категории (в 2007 жилье получили 28 чел., в 2008 - 27). Из федерального бюджета в 2009 году поступило 12,5 млн. рублей.

Важно отметить, что Калужская область  уже на протяжении нескольких лет берет на себя, дополнительно к федеральным, обязательства по обеспечению детей-сирот жилплощадью. В 2011 на эти цели из регионального бюджета выделено 115 миллионов рублей. В то время как из центра только 65 миллионов.

В настоящее время в банке данных Управления образования города Калуги 287 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежащих устройству в семью. В Калужской области на очереди получения жилья стоят почти 250 детей-сирот.

Анализируя положения в других регионах, можно сделать вывод об определенном прогрессе в решении данного вопроса в Калужской области. 04.08.2011 в Государственную Думу РФ внесен проект поправок, касающихся обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет о лицах, не являющихся нанимателями, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору соцнайма либо его собственниками, а также, если их вселение в ранее занимаемое жилье невозможно.

В статье 1 данного проекта предлагается внести изменения в ст. 8 ФЗ от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а именно: детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, предоставляются однократно благоустроенные жилые помещения из специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения. Жилые помещения предоставляются данным лицам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения этими лицами полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Законопроектом предполагается создание нового вида специализированного жилищного фонда - специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот. Жилые помещения из указанного фонда предлагается предоставлять детям-сиротам по срочному договору найма, что позволит, по мнению разработчиков проекта, предотвратить незаконные сделки, а также иные мошеннические действия, влекущие утрату права детей-сирот на жилые помещения. Срок, на который согласно проекту будет заключаться договор найма специализированного жилого помещения, составляет 5 лет. Данный срок может быть продлен не более одного раза, в связи с выявлением обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам содействия в преодолении трудной жизненной ситуации (порядок выявления данных обстоятельств будет устанавливаться законодательством субъектов РФ).

В проекте предлагается прописать в ст. 8 №159-ФЗ положения, которые признают невозможным вселение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемые жилые помещения, если это противоречит их интересам в связи с наличием одного из следующих обстоятельств: проживание в жилых помещениях лиц, лишенных родительских прав в отношении  этих детей-сирот, лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание невозможно, также несоответствие жилого помещения установленным санитарным и техническим нормам. Законодательством субъектов РФ могут быть установлены и иные обстоятельства. На наш взгляд данное положение несет позитивный характер, т.к. непосредственно направлено на защиту прав и интересов детей-сирот.

В ст. 2 данного проекта предлагается пункт 2 части 2 статьи 57 ЖК РФ признать утратившим силу. На наш взгляд, это не совсем обоснованно, т.к. п.2. ч.2. ст.5 предусматривает возможность внеочередного получения жилого помещения по договору соц. найма. Поэтому, считаем более целесообразным прописать в ЖК РФ (возможно отдельной статьей) право детей-сирот на получение вне очереди жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.

В проекте также предлагается внести изменения в ст. 103 ЖК РФ, а именно дополнить ч.5 («дети-сироты не могут быть выселены из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта»), что послужит важной гарантией защиты жилищных прав детей-сирот.

Можно сделать вывод о том, что положения данного проекта в целом носят положительный характер, но не всеобъемлющий…

Для разрешения сложившейся проблемы с обеспечением жильем детей-сирот в РФ необходимо принять определенные как практические,  так и законодательные меры.

Практические меры:

1.      Осуществить проверки, направленные на определение точного числа нуждающихся в жилье детей-сирот;

2.      Увеличить размер федеральных субсидий в помощь регионам;

3.      Ужесточить контроль над региональными властями в распределении федеральных субсидий на строительство жилья для сирот;

4.      Обеспечить исполнение региональными властями законодательства, направленного на защиту и гарантии прав детей сирот.

В качестве мер законодательного характера предлагаем дополнить ст. 8 ФЗ от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»:

1.      Установить  возможность получения жилья и по достижении 23 лет;

2.      Прописать, где может находиться ребенок до получения жилья (например, социальные гостиницы, наем государственного жилья);

3.      Отдельной статьей в данном федеральном законе установить постинтернатный патронат.

Предлагаем в основу данной статьи положить ст. 17 Закона города Москвы от 14.04.2010 №12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве».

Любую проблему нужно решать в корне, а значит, чтобы добиться улучшения сложившейся ситуации с жильем, необходимо параллельно проводить активную и действенную политику государства, направленную на профилактику сиротства. Важным является решение первопричины – защита кровной семьи, помощь молодой семье.

Представляется, что поправки в законодательство в скором времени будут внесены, т.к. важность и неотложность решения данной проблемы очевидна.

Используемая литература:

1. См.: п.7,8 Ст. 6 ФЗ от 4 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»

2. Закон города Москвы от 14.04.2010 №12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве»

3. Российская газета - Федеральный выпуск №5134 (55) от 18 марта 2010 г.

4. Кравчук Н.В. Конвенция о правах ребенка ООН как инструмент защиты семейных прав ребенка в России // Государство и право. 2006. №4. С. 49.

5. http://ge№proc.gov.ru/


При копировании материалов ссылка на сайт обязательна.